工伤认定行政案件证据审查若干问题研究

    工伤认定行政案件证据审查问题一直是人民法院司法审查中的重点和难点问题，《工伤保险条例》确定的用人单位承担举证责任原则，使得工伤认定这一具体行政行为，既不同于一般的行政机关依职权进行调查取证确定事实作出的行政行为，也不同于行政机关应当事人申请对所提出的材料依法审查后作出的行政行为。人民法院在对工伤认定行政案件证据审查中，既要考虑行政诉讼证据规则中举证责任的分配原则，同时还应当考虑行政程序对举证责任的分配因素。本文主要围绕审理工伤认定行政案件证据审查中争议较大的三个问题进行分析研究。

    一、关于工伤认定中职工的举证责任问题

　　一般来说，在工伤认定中通常由用人单位承担举证责任。职工一般应对其工伤认定符合申请条件承担举证责任，具体表现为：一是职工应当提供证据证明与用人单位之间存在劳动关系；二是职工应当提供证据（包括医疗诊断证明或职业病诊断证明书）证明在事故中受到了伤害的事实。目前存在的主要问题是：职工对于其与用人单位存在劳动关系应当提供何种程度的证据才能符合工伤认定的申请条件？换言之，劳动保障部门能否以职工所提供的证据材料不充分、不能证明与用人单位存在劳动关系为由决定不予受理？审判实践中发现，许多小企业或个体工商户并不与职工签订书面合同，也没有工资条、考勤卡等相关证据，职工在申请工伤认定时难以提供证明与单位存在劳动关系的有效证据。对此，劳动行政部门往往以申请人提供材料不完整为由，书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人不能按照书面告知要求补正材料的，则通知不予受理。我们认为，劳动关系的确认是工伤认定的难点问题，职工在工伤认定案件中处于弱势地位，在没有书面劳动合同的情况下，往往难以依靠一己之力获取有效的证据，更多的需要借助劳动保障行政机关才能取得。如果因职工提供的劳动关系方面证据有所欠缺而不予受理，职工的合法权益就难以得到有效救济。因此，在受理阶段，劳动行政部门只应对申请人提供的材料作出初步的形式审查，而非实质审查，只要申请人提供的证明材料能初步证明与用人单位存在劳动关系，并受到了事故伤害，其申请也未超过工伤认定时效，就应受理。关于如何把握劳动关系的初步证明程度问题，我们认为可以从申请人是否能够说明用人单位、工作场所的基本概况，车间、班组、同事的基本情况以及工资福利发放等方面综合认定。

    涉及职工的举证责任争议较大的另一问题是：职工对于提出工伤事故的事实主张，是否还应当提供相应的有效证据，即对事故是在工作时间、工作场所、因工作原因发生的问题提供证据加以证实？一种观点认为：《工伤保险条例》第十八条关于职工举证责任的规定，并没有要求职工提供有关工伤事故是在工作时间、工作场所、因工作原因发生的证据材料，只是要求职工应在提交的工伤认定申请表中填写说明事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。因此，职工无需对上述问题举证。另一种观点认为：虽然《工伤保险条例》确定了用人单位承担举证责任的原则，但并未完全免除职工的举证责任。《工伤保险条例》和《工伤认定办法》都规定了提出工伤认定申请应当填写工伤认定申请表，该申请表的样式由劳动部统一制定，其中在填表说明中明确要求职工应当提供工伤事故是在工作时间、工作场所、因工作原因发生的以及视同工伤情形的证据材料。实践中，劳动保障行政部门往往也以申请人没有提供上述证据材料为由告知不予受理。而且，作为依申请启动的行政程序，申请人也应提供相应的证据证明自己的主张。我们倾向第一种观点。因为根据《工伤保险条例》第十八条和《工伤认定办法》第七条的规定，申请工伤认定，提交的材料仅指劳动关系有效证明和医疗诊断证明书或职业病诊断证明书。“填表说明”中规定的应提供的证明材料，非法律的强制规定，且该说明中规定“因特殊情况，无法提供相关证明材料的，应书面说明情况”。因此，填表说明并非职工对上述事项负举证责任的法律依据。《工伤保险条例》之所以在第十九条中规定用人单位负举证责任，就是因为职工在获取这些证据材料方面难度较大。因此，不能因职工不能提供上述证据而不予受理或不予认定工伤，否则将违背《工伤保险条例》的立法宗旨，不利于保护受伤职工的合法权益。当然，职工在提出工伤事故的事实主张，在有可能的情况下应当积极提供有助于认定工伤证据材料，这样将有助于事实的查清，也有助于对抗用人单位的否定性证据。但是，如果职工没有能力提供相应证据，也不能因此承担不予认定工伤的不利后果。

    二、关于当事人提供新证据的问题

    所谓新证据，是指职工或用人单位在提起工伤认定行政诉讼时提供的在行政程序没有提供的证据。对此法院应否采纳，有不同的认识。有人认为，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）第五十九条关于“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而不提供，在诉讼程序中提供的，人民法院一般不予采纳”的规定，人民法院不予采纳。我们认为，法院是否采纳当事人提供的新证据，应当根据当事人的诉讼地位、诉讼请求以及行政程序中的要求等多种因素并结合最高法院关于行政诉讼证据规则的相关规定进行综合考虑。具体来讲，可分为以下几种情况来考虑：

    1、原告、第三人在一审阶段提供新证据，法院一般应予采纳。根据《证据规定》第二条规定：“原告或第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。”基于此，原告或第三人在第一审程序中可以提供新证据，如原告下班途中因机动车交通事故受伤提出工伤认定申请，用人单位提出证据证明原告下班后绕道而行，劳动部门据此不予认定工伤，原告提起诉讼后又提出下班后绕道是给下属单位送文件的证据，在这种情况下，新证据只要具备证据的“三性”，法院应当予以采纳。只是为公平起见，同时赋予被告补充证据的权利。如果被告没有补充能否定原告新证据的证据，法院应当以劳动行政机关事实不清、证据不足判决撤销。需要注意的是，根据《证据规定》第六十条第（三）项规定，如果原告或第三人提供的新证据对被告有利，而被告在行政程序中没有把上述证据作为具体行政行为依据的，如在职工不服不予工伤认定决定的诉讼中，作为第三人的用人单位提出证明不属于工伤事故的新证据，那么基于“先取证、后裁决”的原则，不能作为认定被诉具体行政行为合法的证据。

    2、原告或第三人提供的新证据，如果是被告在行政程序中要求提供，原告依法应当提供而拒不提供的，法院一般不予采纳。这主要基于行政诉讼的案卷外证据排除原则，此类证据属于本应进入案卷的证据，只是由于原告漠视行政程序而被排除。在工伤认定案件中，表现为三种情况：第一，职工针对不予受理决定提出行政诉讼的。由于职工应对其申请符合受理条件负举证责任，经劳动行政部门书面通知补交仍未补交的，在行政诉讼程序中再提出此类证据，应当根据《证据规定》第五十九条的规定，人民法院不予采纳。第二，职工针对不予认定工伤决定提起行政诉讼的。劳动行政部门受理工伤认定申请后，用人单位往往会提供否定工伤事实的抗辩理由和证据，劳动部门对此一般要听取职工的申辩并给其提出反证的机会，实际上是将举证责任转换到职工一方，如果当时职工已持有这些证据，完全有条件向行政机关提供，但拒不反驳和提供，到诉讼程序中再举证，人民法院不应采纳。反之，如果用人单位未给职工申辩和提出反证的机会，就不适用《证据规则》五十九条的规定，而适用《证据规则》第二条的规定，人民法院应予采纳。第三、用人单位针对工伤认定决定提起行政诉讼的。因劳动行政部门在受理工伤认定申请后已要求用人单位在一定期限内提供证据，用人单位拒不提供的，在诉讼程序中再行提供法院不应采纳。

    三、关于用人单位承担举证责任不能或不利能否推定认定工伤的问题

    《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”这是工伤认定行政程序中对举证责任的分配。一般情况下，劳动保障行政部门在进行工伤认定时，如果用人单位否认工伤的，不能强求职工负举证责任，而应由用人单位举证证明伤者是基于其他事由引起的受伤或该项工作不存在引起伤害的危险性，如果用人单位拒绝举证或所举证据不能否定工伤事实，将承担与己不利的后果。但是需要研究的是，这是否意味着行政机关可以不必调查取证，在无法查清情况下就推定工伤成立。我们认为不能简单地一概而论，《工伤保险条例》虽然将举证责任确定给用人单位，但同时还赋予了劳动行政机关调查取证的职责。行政诉讼法也要求具体行政行为必须认定事实清楚、证据确凿充分。因此，要区分不同情况确定相应的处理原则：

    第一，一般情况下，如果用人单位拒绝提供证据，劳动行政部门可以依据职工的事实主张和相应证据认定工伤；但是，对于职工主张的工伤事实存在明显矛盾和漏洞，劳动行政部门不能以用人单位拒绝提供证据而视为“默认”，而应根据需要对事实进行调查核实，依法作出工伤认定结论。

    第二，如果用人单位提供了相应的证据，但其所提供的证据难以否定申请人提供的证据，双方的证据旗鼓相当，因工受伤的可能和非因工受伤的可能都无法完全肯定或排除，劳动行政部门经调查取证仍无法确认的，应当如何处理？一种意见认为，既然法律要求具体行政行为必须有充分的证据支持，则法院只需审查工伤认定结论是否事实清楚、证据充分，如果主要证据不足，就可判决撤销并责令重作。第二种意见认为，可以参照刑事审判中“疑罪从无”的做法，既然当事人向行政机关申请认定工伤，而行政机关经调查后无法取得认定工伤的主要证据，即使缺乏认定其属非工伤的证据，也只能作出非工伤认定，或者作出驳回当事人工伤认定申请的决定。我们认为，上述两种观点都有失偏颇，第一种意见虽然符合行政诉讼法的规定，但是该类案件的客观情况表明，无论行政机关怎样重作，都不可能作出正确的行政行为，只会造成当事人的诉累，因为主要证据缺失的问题并不能得到解决，行政机关将再次面临被法院以证据不足为由判决撤销的尴尬局面。而第二种意见实际上将举证不能的败诉后果强加于职工一方，有违对劳动者倾斜保护原则。我们认为，在劳动行政部门进行充分调查案件事实仍处于真伪不明的情况下，按照行政程序举证责任分配的原则，既然用人单位无法举证证明不是工伤，其无法完成说服责任，就应当由用人单位承担不利后果，认定工伤。法院对此进行司法审查时，应遵循与行政程序相同的实体法所规定的认证规则，对于劳动行政部门作出的认定工伤的结论予以维持。