立案是刑事诉讼中必经的一道法定程序，《刑事诉讼法》第 83 条、86 条对立案设定了三个基本要件，一是事实要件，即认为有犯罪事实；二是法律要件，即需要追究刑事责任；三是管辖要件，即按照法律规定属于自己管辖。设定三个要件的目的在于：通过立案审查，既能保证准确、及时地打击犯罪，又可以有效保障无罪的人不受刑事追诉，确保法律实施的公开、公平、公正。但从当前执法实践看，立案存在诸多问题，制约了执法办案，亟待解决。笔者就立案方面存在的几个问题及对策作初浅探讨。 

   一、立案不实 

   （一）不破不立。一些基层公安机关为了应付各式各样的检查，强制达到“发案少，秩序好，群众满意”，片面追求低发案率和高破案率，对发生的案件破不了的按“暂不立案，作情况掌握”处理而不立案、不上报，等抓到人案件破了才立案、才上报。 

对策：一是基层公安机关领导和民警要树立如实立案的正确心态，认真落实中治委关于“不要把刑事案件立案数列为考核综合治理工作的主要指标，更不要把它与领导干部政绩和有关部门工作成绩挂钩”的精神，用来抵制对立案的干扰，把如实立案捉到“严格执法”的高度上来；二是各级公安机关立案主管部门要加强检查督促，不怕揭短亮丑，对发现不破不立的单位和个人要坚决查处，绝不包庇袒护；三是使报案群众明白《接受案件回执单》的用途，充分发挥群众在立案监督方面的作用。 

   (二)应破案而未立案。犯罪嫌疑人交待了作案过程，只要能与报案材料等原始证据相吻合，即可破案，但却找不到报案材料、现场勘查笔录等原始证据，再去补充，已失去条件，造成立案数据流失，也放纵了违法犯罪行为。 

   对策：一是加强群众的报案意识，使群众树立“只要发现违法犯罪就立即报案”的意识；二是将报案材料及现场勘查资料等信息及时录入《刑事案件综合信息系统》，并妥善保管，做到只要犯罪嫌疑人交待了犯罪事实 , 就能通过系统查询到案件情况及立案手续、原始证据材料，及时打击犯罪。

   (三)立案初查随意、混乱。《刑事诉讼法》规定公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围迅速进行审查。这个审查意即立案前的初查，其结果是决定立案与否的重要依据。但法律对于怎样进行初查没有具体规定，未就初查的范围、措施、程序、期限等作出明确规定，造成基层公安机关运用比较随意、混乱。一是以初查为由，有案不立，由于初查没有期限规定，个别基层公安机关在执法中受到各种因素的影响 , 立案的随意性较大，对一时难以查破的，就以初查为由不予立案；二是不进行初查直接立案，个别办案单位怕有关部门说自己立案不实，不管是否具备立案的条件，受案后一律立案，造成案件数据虚高。 

   对策：侦查员应当根据报案情况，询问报案人，勘查现场，走访知情人，迅速查明案件性质，对照立案的条件，实事求是地向县级公安机关负责人报告，作出是否立案的决定，不能以初查为借口远行拾塞，不于立案，造成立案数减少。 

   (四)以“人”立案。由于岗位目标中只注重破获现行案件数，使侦查员对一人或多人作多起案件的，往往只以“一人或多人”作一起案件填报立案一起，而填报破案多起，以“人”立案，导致立案数据统计不上来。 

   对策：对一次破获多起的案件，不管是一人还是多人，都应以“案”立案，对破获的每起案件一一核实，符合立案条件的应按规定全部立案。 

   二、立案标准混乱 

   (一)大多数罪名尚未有统一的立案标准。刑法分则规定的罪名确定后，虽然近年来最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合或单独对某些罪名规定了立案标准，但大多数罪名尚未有统一的立案标准，对那些带有如“情节严重的”、“情节 恶劣的”、“造成严重后果的”、“造成特别严重后果的”等无具体标准的规定，公、检、法机关在执行中认定不一、争议很大。基层公安机关在实际操作中很难把握，不立案、不采取强制措施、不提请批准逮捕怕别人说“降格处理”，立案侦查后在处理过程中检察机美又不批捕、不起诉，造成办案质量“七率”数据低，影响岗位目标分值。 

   对策：一是对刑法条文中带有如“情节严重的”、“情节恶劣的”、“造成严重后果的”、“造成特别严重后果的”应制定具体的立案样准，以便公、检、法机关在执行中能正确把握和适用；二是在办理一些立案标准不太明确的案件时应当通过当地党委政法委的协调，多与检察机关、审判机关进行沟通，多“人来人往”，少“文来文往”，在认识上达成一致后再进行处理，更有利于打击此类违法犯罪。 

   (二)立案标准存在明显的幅度差异。公安机关的立案标准和检察机关的批准逮捕、提起公诉标准、法院的起刑标准是分别相对三家而制定的，三家的标准之间存在明显幅度差异。仅以遵义市盗窃、诈骗、敲诈勒索案件标准为例。根据1998年最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于盗窃数额认定标准：数额较大的起点是以500元到2000元，遵义市盗窃案件立案的起点一直掌握在500元以上，而实际上检察机关对盗窃案件的批捕起诉标准一般都掌握在1000元以上；根据1996年最高人民法院审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释，诈骗案件的数额较大的起点是2000元以上，而公安机关的立案标准是500元；根据2000年最高人民法院关于敲诈勒索半数额认运标准同边的规定，敲诈勒索案件数额较大的起点是1000元至3000元，公安机关立案标准是1000元以上。由于立案标准与批捕起诉标准的不统一，造成基层公安机关对盗窃1000元以下、诈骗2000元以下、敲诈勒索1000元以下的案件必须立为刑事案件，但只能作行政处罚。这样，既不能真实反映立案数及治安状况，同时增加了刑侦工作负荷，造成了警力资源的浪费。 

   对策：一是应当由全国人大常委会及最高人民法院、最高人民检察院、公安部制定统一的立案、逮捕、起诉、审判标准。二是基层公安机关对符合立案条件的必须坚决立案，不能因不够刑事打击而不立案，致使立案数据流失，立案后应当充分应用劳动教养的手段，对刑事打击不够而治安处罚又明显偏轻的符合劳动教养条件的违法犯罪分子报送劳动教养，以达到预防和打击违法犯罪的目的。 

   (三)“从属”犯罪案件不能单独立案。“从属”犯罪是指某些必须依附主罪而衍生的罪名，如因盗窃、抢劫等犯罪而产生的窝藏、转移、销售赃物罪、包庇罪等罪名。此类犯罪案件由于从未制定过立案标准，实际操作中一般只对主罪予以立案，对“从属”犯罪不单独立案。但笔者在日常工作中发现，有的基层公安机关为了达到增加破案数的目的，对从属案件仍单独立案，如遵义市某公安局2002年破获了犯罪嫌疑人李足坤、张德利系列盗窃案件18起 , 犯罪嫌疑人谭怀进、刘学军、胡云龙为上述二人销售赃物14次，该局除立、破 18 起盗窃外，还单独立、破 14 起销赃案件。 

   对策：对属于“从属”犯罪的嫌疑人，只对主罪立案，并案进行处理，不能单独立案。 

   三、不会使用立案法律文书 

   2002年12月18日公安部发布了修改后的《公安机关刑事法律文书格式 (2002 版)》，对立案法律文书作了进一步修改。实践中很多侦查员仍不会 使用修改后的法律文书。一是受案后继续使用《受理刑事案件登记表》、《预审受案登记表》、《刑事案件立案报告书》和《刑事案件破案报告书》等文书；二是不开据《接受刑事案件回执单》。 

    对策：一是正确使用《接受刑事案件登记表》，它是公安机关接受公民扭送、报案、控告、举报、犯罪嫌疑人自首或者有关单位移送案件时使用的文书。只妥出现上边情况中的任何一种，公安机关都应当无条件接受，制作报案笔录和《接受刑事案件登记表》，交领导批示，然后根据领导批示的“初查“、“立案侦查”、“不予立案”、“移送××公安局(检察院)“进行处理；二是统一使用内部文书《呈请报告书》进行立破案，接受报案单位根据初查后认为符合立案条件的，制作《呈请立案报告书》报县级公安机关负责人签批，到法制部门开据《立案决定书》；三是受案后必须制作《接受刑事案件回执单》，根据《公安部关于刑事案件如实立案的通知》(公通字 [2000]40号) 的要求，受案羊住在接受案件的同时要制作《接受刑事案件回执单》一式四份，一份由受案羊位存档，一份报主管部门，一份交案件主办部门，一份交报案人收执，报案人可凭《接受刑事案件回执单》到受案部门问询办案情况。四、立案审批不规范 

   (一)审批权限下放，流于形式。《公安机关办理刑事案件程序规定》第162条规定：刑事立案须经县级以上公安机关统责人批准。但由于受理、立案、破案需要签批大量的法律手续，一些基层公安机关领导认为签批手续既费时费力，作用又不大，便将审批权限授权给刑侦大队长和各科室负责人，刑侦大队长和各科室负责人受岗位目标任务的影响，忙于日常事务，往往只听办案人员汇报或不听汇报，也不审阅案件材料，只批不审，使审批流于形式，这样做既达不到审批的效果，同时也违反了法律规定。 

   对策：一是严格执行“刑事立案须经县级以上公安机关负责人批准”的法律规定，确保立案准确、合法、有效。修改后的立案文书已经大大简化，基层公安机关领导尤其是分管立案审批工作的领导应当切实履行职责 , 不但要“批”，而且要“审”。 

   (二)审批时效性差。由于基层公安机关的科、所、队大都离县级公安机关较远，且分部面广、交通不便，有的相距上百公里。如遵义市某县公安局4个派出所，距县城均在120公里以上，发生一起刑事案件后，一般并不是立即按法定程序到县局审批立案，而是等待破案后对犯罪嫌疑人采取强制措施时才一并进行立案审批。 

   对策：对于符合立案条件的要及时进行审批。距离县级公安机关较远的基层科、所、队可采取将立案报告传真到县公安局，待局领导签批后再传真回基层科、所、队，这样做可省时省力又合法。 

   (三)未经审批违法进行立案前的侦查取证。由于许多报案材料，受当事人利害关系以及其他各种因素的影响，不能真实、客观地反映案惰，基层公安机关单凭审查书面材料或作出的初步判断或初步的勘验、检查，往往无法获取具备立案的证据，在初查措施乏力，在立案与不立案两难选择之间，个别办案单位为了有所突破，未经立案审批，应自采取传唤、讯问、拘传、查封、扣押等刑事侦查措施，违反法定程序进行立案前的侦查取证。 

   对策：办案单位受案后应当认真开展初查，然后进行立案审批，待县级公安机关负责人签批后开具《立案决定书》，才能采取传唤、讯问、拘传、查封、扣押等刑事侦查措施，进行侦查取证，否则违反法定程序。 

   五、立案统计不实 

   (一)统计人员不能熟练掌握公安部各项统计指标的填报方法。常出现下列几种错误：一是将上年立案、本年破获的案件填人当月破案中；二是将本月破获的隐漏案填入当月立、破案中；三是将破获的外省区市案填入当月立、破案中；四是将公安部要求的年度统计时间为当年1月到12月误解为岗位目标管理截止的时间上年12月至本年11月，致使1月份的报表中出现年内月前案。 

   对策：提高统计人员的业务水平，正确掌握统计填报方法。一是本年破获的年前案应当填入破获年前案中；二是将本月破获的隐漏案反当填入破获年内月前案中；二是将破获的外省区市案填入破获外省区市案中；四是分清公安部要求的年 度统计时间与岗位目标管理截止的时间 ,1 月份的报表中不能出现年内月前案。 

   (二)统计数据多头上报。主要是基层公安机关统计部门与刑侦部门在统计上报数据时缺乏沟通，多头上报，未进行归口管理。如从2003年1至6月遵义市公安局调研室和刑侦支队统计的个别县、市(区)立案统计数据看就存在不一致。 

    对策：归口统计数据上报渠道，基层公安机关 统计部门与刑侦部门在统计土报数据时注意相互衔接，统一数据，避免多头上报出现的数据不合。