《行政诉讼法》第八十二条【行政诉讼简易程序适用范围和审级】人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简工程序

(一)被诉行政行为是依法当场作出的；

(二)案件涉及款额二千元以下的；

(三)属于政府信息公开案件的。

除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易的，可以适用简易程序。发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。

【条文主旨】

本条是关于行政诉讼简易程序适用范围和审级的规定。

【背景介绍】

虽然1989年行政诉讼法并未规定简易程序，但是关于行政诉讼是否适用简易程序的讨论研究持续至今。

新中国成立后，1982年民事诉讼法(试行)第十一章明确规定了简易程序的适用范围、审级和审判组织等内容。但1989年首次颁布的行政诉讼法仅规定了普通程序；此后的20多年，“行政诉讼适用简易程序”。历经理论探讨、司法试点，最后终于纳入立法。(1)2009年，最高人民法院将"完善行政诉讼简易程序，明确使用简易程序的案件范围，制定简易程序审理规则”纳人“三五改革纲要(2009～2013)”。随后，“行政诉讼简易程序"被中央确定为深化司法体制和工作机制改革的60项任务之一。(2)2010年，经中央批准，最高人民法院2010年11月17日发布了《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》(法【2010】446号，以下简称《试点通知》)，决定先在部分基层人民法院进行行政诉讼简易程序试点。(3)2014年立法确定，2014年行政诉讼法明确规定了简易程序的相关内容。

何为简易程序?理论界与实务界各有认识。有学者认为，简易诉讼程序是为加速诉讼时间之进行，减轻法院工作负担而制定的简易起诉、审查、裁判方式，以达到迅速处理轻微事件，争取时间处理重大事件，使司法功能所要求的“有效法律保护”，在质量上和时间上得以提高的目的。实务部门提出，行政诉讼简易程序具有起诉力方式简便、传唤当事人及证人的方式简便、实行独任制或合议制基础上的程序简化、审理程序简便、审结期限较短的特点，它是基层人民法院或其派出法庭在一审程序中采用简便、高效的方式对案情简单、争议标的较小、案件性质轻微且影响不大或者法律规定的特定类型的行政争议所适用的审理程序。笔者认为，前者交代了简易程序的价值目的，后者主要从如何实现价值目的的制度安排入手，两者各有所长，实属领域专攻所为。概而言之，简易程序追求的目标主要包括平衡效率与公正、减少当事人诉累和优化司法资源配置；实现目标的具体制度包括简易程序适用的案件范围、审级、审判组织、环节简化和程序转换等。

1989年由第七届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》之所以只规定了普通程序，在审判组织上只规定了合议制，主要受制于行政诉讼法草创阶段的现实环境。全国人大常委会法工委主任王汉斌在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉(草案)的说明》中如是说"行政案件审理难度大”。一般认为，采取“普通程序+合议制”的制度设计主要基于以下几点考虑：一是案件性质，有别于民事案件仅涉及个人私权，"行政案件涉及对国家行政机关行为合法性的评价、裁判，故必须特别慎重”，其审理涉及复杂的专业技术知识，案件难度较大，同时采用合议制可以增强抵御各方面干扰的能力。二是案件数量，考虑到当时行政诉讼数量不多，庭审走普通程序，采用合议制，这种“耗时、耗人”的做法既不会造成案多人少的矛盾，也不会影响按时结案。三是法官素质，当时审判人员大多非科班出身，加之处理行政案件的经验普遍不足，因此。一律实行合议制，并适用普通程序，可以集思广益，充分发挥集体智慧和力量，克服审判人员的主观片面性，避免或减少审判工作中的错误，保证准确认定案件事实，准确适用法律，提高办案质最，同时，还有助于培养审判人员的民主作风，提高业务水平和工作能力。”可以说，立法之初，行政审判是否公正是关注之重，司法效率尚不急迫。

【条文释义】

为更好地把握本次立法成因及制度选择，笔者结合最高人民法院《试点通知》的相关条文，作一说明。

一、关于审级的规定

在参考民事诉讼法和刑事诉讼法的基础上，《试点通知》前文和第1条规定，“经中央批准，现就在部分基层人民法院开展行政诉讼简易程序试点工作"以及“下列第一审行政案件······可以适用简易程序审理”即"基层人民法院”的部分“一审案件"适用简易程序审理：(1)限于基层人民法院，是因为中级以上法院管辖的一审行政案件，通常情况下在本辖区内属于重大复杂的案件；(2)选择一审案件，是因为二审案件，一般都在事实认定或者法律适用方面存在争议，因此更适合于普通程序审理。此外，《试点通知》第1条第2款明确规定，“发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序”说明那些发回重审或者再审的案件，即便按照一审程序，也不能适用简易程序。

与《试点通知》规定的“部分基层人民法院”和“第一审行政案件”不同，新行政诉讼法第82条仅规定了"第一审行政案件”。一项，说明自新行政诉讼法公布之后，行政诉讼简易程序突破"部分基层人民法院"限制，开始在全国范围内施行。需强调的是，该条的"第一审行政案件"是指基层人民法院的一审行政案件，不包括中级(以上)法院的一审行政案件，理由见前文对《试点通知》该部分内容的阐释。

二、关于适用范围的规定

简易程序仅适用于部分一审行政案件，如何划分?

(一)学者的观点

有学者提出应当适用于案件性质轻微、情节简单、争议不大、影响较小的案件。但是法官提出异见，认为标准过于原则，难以统一裁量。至于其他学得提出的列举式划分法，尽管较为明确，书里若列举不当，就会限制简易程序的适用范围。江必新、梁风云两位专家型法官列举了是否适用简易程序应当考虑的因素： (l)案件涉及当事人的何种公法权益。如果案件涉及公民公法上的主观权利，则公民对其权益具有一定的处分权，应当尊重公民对于简易程序的选择权。(2)案件涉及当事人权益的大小。诸如大额罚款、暂扣营业执照等处罚行为，适用普通程序更为合宜。(3)案件涉及当事人权益的急迫程度。类似请求公安机关人身保护的案件，如果适用普通程序审理，容易造成“救济迟来”。(4)考虑行政行为作出之时适用的程序。例如，行政处罚法第33条规定的当场处罚行为，就是考虑了行政效率和影响到的公民权益大小。对于此类行政纠纷亦可用简易程序审理。(5)案件涉及的当事人范围。类似群体性行政案件等涉及较大范围当事人的案件，不宜采用简易程序。(6)考虑人民法院审理行政案件是否有成熟的做法。例如，一些常规的行政处罚案件，人民法院已经形成较为成熟的裁判尺度，已经成为某种“范例”，则可以借鉴德国行政诉讼中的“范例诉讼”的简易程序模式，解决"大宗诉讼"或者"大批诉讼"的问题。

(二)《试点通知》的规定

最终《试点通知》第1条采纳了实质标准和形式标准兼具的立法模式——既抽离出适用简易程序案件的基本特征，又列举了几类适用情形。可以说是明确又不失灵活，为下面法院根据实际情况确定简易程序适用范围留下裁量空间。其中，实质标准包含三要素：“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确”。所谓的基本事实清楚是指被诉行政行为认定的基本事实清楚、完整；法律关系简单是指被诉行政行为涉及的行政法律关系比较单一，不存在涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的情形；权利义务明确则指被诉行政行为涉及的权利义务关系明确，争议不大。至于形式标准，《试点通知》第1条列举了三种适用情形：

1.涉及财产金额较小，或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件。关于“财产金额较小”，考虑到全国各地经济发展不一，地区差异较大，起草者不搞一刀切的僵化处理，将具体数额留于各省根据实际情况自定。关于“行政机关当场作出决定”，是指行政机关在执法现场适用简易程序直接作出行政行为的情形，例如行政处罚法第33条，对于违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的情形，行政机关可以当场作出行政处罚决定。除了行政处罚，还有行政征收、行政给付、行政许可、行政强制等行为均有可能当场作出。这种当场作出的行政决定，一般涉及的公民权益较小，符合适用行政诉讼简易程序的条件。

2.行政不作为案件，即请求行政机关依法履行行政义务的案件。此类案件一般案情简单，法律明确，起诉人只要证明其申请过的事实和行政机关确有履行义务的法定职责。

3.当事人各方自愿选择适用简易程序，经人民法院审查同意的案件。实质上是尊重意思自治原则的体现，赋予当事人适用简易程序的选择权。但这种权利是单向和有限的，因为简易程序作为法院审理案件繁简分流的管理措施，其决定权应当在法院手中。只有同时符合“当事人自愿选择”和“人民法院同意”才可以适用简易程序。

(三)新行政诉讼法的规定

行政诉讼法第82条亦采用了"实质标准与形式标准兼具，外加排除"的立法模式。

1.关于实质标准和形式标准兼具

新行政诉讼法实质标准的“认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的”与《试点通知》的规定尽同，无实质区别。但是，形式标准存在明显不同：

一是关于列举的适用情形。新行政诉讼法第82条规定适用简易程序的情形有(1)被诉行政行为是依法当场作出的；(2)案件涉及款额2000元以下的；(3)属于政府信息公开案件。与《试点通知》的区别在于：

第一，新行政诉讼法对案件涉及款项作了具体规定，限于“两千元以下”的情形，便于各地法院操作，避免各地法院适用简易程序的案件量差异过大。调研中了解到，由于《试点通知》仅原则上规定“涉及财产金额较小”，部分地方法院将此理解为50元以下，导致所在地区基层人民法院适用简易程序的案件比例很小，简易程序的功效得不到发挥。

第二，新行政诉讼法未采纳《试点通知》中的"行政不作为案件。新增了“政府信息公开案件”。近几年的审判实务表明，一方面行政不作为案件并不好审，主要因为：(1)职权难以确定；(2)履行合法的程度难以界定；(3)一旦涉及行政不作为的赔偿，举证责任、因果关系等较为复杂。另一方面政府信息公开案件量明显多于行政不作为案件。此类案件暴增源于公民知情权意识增强，特别是在征地拆迁过程中，被拆迁人或保护合法权益或滥用诉权，要求政府及职能部门公开规划、国土、城建等方面的政府文件。以2011-2012年上海市黄浦区法院为例，该院330件适用简易程序审理的行政案件中，政府信息公开案件为216件，占总量的65.5%。正因为此类案件占了大头，立法机关才会弃"行政不作为"提“政府信息公开”

二是关于当事人的程序选择权。新行政诉讼法第82条第2款规定：“除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序”，此款关于当事人的程序选择权，与《试点通知》的区别有：

第一，条文结构的不同，导致适用范围的扩大。《试点通知》将当事人的程序选择权置于实质标准之后，形式标准列举情形之中。也就是说，当事人的程序选择权受限，其涉及的案件必须满足实质标准的三要素“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确”。但是新行政诉讼法第82条，却将当事人的程序选择权“撇开”。实质标准的“统领”，“排出”形式标准的“点明”，单独作为第2款存在，且明确规定为“除前款规定以外的第一审行政案件”也就是说，当事人的程序选择权不受前款实质标准和形式标准的限制，只要是“第一审行政案件”，当事人各方同意即可，结果是简易程序的适用范围得到扩大。

第二，当事人程序选择权不受法院审查，利于适用范围扩大。《试点通知》第1条第1款第3项规定“当事人各方自愿选择适用简易程序，经人民法院审查同意的案件。”该文表明，当事人的程序选择适用简易程序的案件不仅受到第1条实质标准的统领，程序选择权的行使还需人民法院依据实质标准进行审查把关，即当事人有限的程序选择权。新行政诉讼法第82条第2款规定，除前款规定的第一审行政案件外，只要当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。该条表明，对于不符合前款规定的其他第一审行政案件，当事人行使程序选择权，只要符合各方自愿即可，不受法院的审查限制，其结果是部分当事人为了节约诉讼成本，减少诉累，倾向于适用简易程序，简易程序的适用范围得到进一步扩大。

笔者认为，立法机关是从立法技术上解决了审判实务部门普遍反映的简易程序适用门槛过高的问题。没有足够的案件适用简易程序，简易程序的价值就无处体现。

2.关于“外加排除”的规定

新行政诉讼法与《试点通知》均作了如下规定，“发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序”其要义是，无论发回重审的，或者按照审判监督程序再审的案件，即使由基层人民法院按照一审程序进行再审，由于案件本身存在事实问题、法律适用问题或者审判程序违法等事项，确实不宜再走简易程序，否则其正当性易受质疑。

【实务指南】

本法中简易程序适用范围明显大于《试点通知》。司法实务中，案件是否适用简易程序遵循以下几点：一是符合本法第82条第1款实质标准和形式标准的案件，法院可以主动适用简易程序；二是尽管不属于本法第82条第1款的案件，但是只要是第一审的行政案件，且各方当事人均同意适用简易程序的较为复杂案件；三是如发回重审、按照审判监督程序再审的案件，即使当事人申请适用简易程序，法院依法不允许。