事业单位聘用合同争议处理的法律冲突

根据人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》(国办发[2002]35号文件转发，以下简称人事部意见)，事业单位开始逐步探索试行人员聘用制度。但在试行人员聘用制改革的过程中，对于双方因履行聘用合同所发生的争议案件的处理，无论在程序运用还是实体规定上，都存

　　根据人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》(国办发[2002]35号文件转发，以下简称人事部“意见”)，事业单位开始逐步探索试行人员聘用制度。但在试行人员聘用制改革的过程中，对于双方因履行聘用合同所发生的争议案件的处理，无论在程序运用还是实体规定上，都存在着诸多法律冲突。这些问题的存在，既给争议处理工作带来困惑，也不利于事业单位聘用制改革的顺利推行。因此，分析这些冲突，并探寻解决冲突的对策，是很有必要的。

　　一、争议处理的法律冲突

　　长期以来，事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘用合同或聘用合同发生的争议，被作为“人事争议”通过行政程序加以解决，即通过人事行政部门设立的人事争议仲裁机构对人事争议进行调解或裁决，其仲裁的依据是人事部门制定的政策性文件。…这种争议处理方式的合法性和有效性，一直受到各方面的质疑。2003年6月，最高人民法院通过“司法解释”，将事业单位聘用合同争议首次纳入了司法程序。按照该“司法解释”的规定，“事业单位与其工作人员之间因履行聘用合同所发生争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理”，“当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构作出的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理”。尽管“司法解释”改变了过去人事争议不能进入司法程序的弊端，但对事业单位聘用合同争议的司法处理，在程序运用和实体规定上，仍然存在着操作上的法律冲突。

　　冲突之一：前置程序的冲突。即：人民法院受理聘用合同争议案件，是以人事争议仲裁前置，还是以劳动争议仲裁前置。

　　按照“司法解释”的规定，人民法院受理事业单位聘用合同争议案件，是将人事争议仲裁作为司法救济的前置程序。当事人对聘用合同争议应当首先提请人事争议仲裁机构(而非劳动争议仲裁机构)进行仲裁，对人事争议仲裁裁决不服的，才能向人民法院提起诉讼。这样一种程序设计，显然是将事业单位聘用合同争议仍然作为传统的人事争议而非劳动法意义上的劳动争议来对待。但是，将试行人员聘用制改革后的事业单位聘用合同争议仍然定性为人事争议，却与《中华人民共和国劳动法》(以下简称《劳动法》)的相关规定明显存在着冲突。理由如下：

　　其一，事业单位的职工通常被分为工勤人员与非工勤人员两大类，其与用人单位之间的劳动关系因人员身份的区别而具有不同的法律性质。其中，工勤人员属于按规定应实行劳动合同制度的劳动者，该类人员无论其是否与单位签订了劳动合同，双方之间的劳动关系都适用于《劳动法》的调整。人员聘用制的实行，并不能也不应该改变双方之间业已存在的劳动法意义上的劳动关系性质，因此，双方之间因履行聘用合同所发生的争议也理应属于劳动法意义上的劳动争议，而不能也不应该以人事争议来否定和取代劳动争议。

　　其二，事业单位与其非工勤人员(主要是指单位内部具有干部身份的专业技术人员、党政管理人员等，如高等学校的教师、管理干部等)之间的劳动关系，在试行人员聘用制前后，经历了由传统的人事关系向劳动法意义上的劳动合同关系的转变。试行人员聘用制之前，这类人员既未实行劳动合同制度，也不属于按规定应实行劳动合同制度的劳动者，他们与事业单位之间的劳动关系不是通过双方平等协商签订劳动合同来确立，而是由事业单位单方的行政任用建立起来的，因此，这类人员与事业单位之间的劳动关系不属于劳动法意义上的劳动关系，而通常被称为人事关系，不适用于《劳动法》调整。但是，试行人员聘用制之后，双方通过签订聘用合同确立了他们之间的劳动关系。无论从聘用合同双方当事人的主体资格及其在法律地位上的关系，还是从聘用合同的内容来看，聘用合同与劳动合同之间都有着本质的共同性。签订聘用合同，是为了“明确聘用单位和受聘人员与工作有关的权利和义务”，这里所说的“与工作有关的权利和义务”实质上就是劳动权利和义务，只是说法不同而已。事业单位聘用合同从其法律性质来讲应属于劳动法意义上的劳动合同，由此，事业单位与其非工勤人员之间，通过签订聘用合同(即劳动合同)所建立的劳动关系，应属于劳动法意义上的劳动合同关系，而不再是传统的人事关系，双方之间因履行合同所发生的争议也理应属于《劳动法》所规定的劳动争议而非传统的人事争议。

　　由于事业单位聘用合同争议的劳动争议性质，根据《劳动法》的有关规定，对该争议的处理就应当适用劳动争议处理程序，即：当事人除可以协商解决外，还可以依法向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的可以向人民法院提起诉讼。由此可见，人民法院受理事业单位聘用合同争议案件，是以人事争议仲裁前置，还是以劳动争议仲裁前置，上述“司法解释”的规定与《劳动法》的有关规定是相冲突的。

　　冲突之二：实体规定上的冲突。即：人民法院在聘用合同争议案件审理过程中，如何适用法律的冲突。

　　按照最高人民法院2004年4月的一个“答复意见”，人民法院对事业单位聘用合同争议案件的实体处理，“应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定”。但问题是，目前有关事业单位工作人员的劳动权利，并无相关专门“法律”的规定，仅有人事部的部门规章及相关人事政策，而且其内容也与《劳动法》很不一致，存在着明显的冲突。试以人事部“意见”为例，分述其与《劳动法》相关规定之间的主要冲突如下：

　　其一，关于合同期限规定的冲突。与《劳动法》不同的是，人事部“意见”中的聘用合同，取消了劳动合同中的“无固定期限”合同，而代之以“聘用至退休”的合同。表面上看是对劳动者的一种保护性规定，而实际上并不尽然，两种合同签订的不同时间条件就说明了这一点。订立“无固定期限”劳动合同的时间条件是劳动者“在同一用人单位连续工作满十年以上”，而订立“聘用至退休”的聘用合同的时间条件则是劳动者“在本单位工作已满25年”或者“在本单位连续工作已满10年且年龄距国家规定的退休年龄已不足10年”，其年限的限制显然比订立“无固定期限”劳动合同要更加严格。对劳动者而言，适用不同的规定，订立不同的合同，事关劳动 关系的稳定和劳动者的劳动权利。

　　其二，关于试用期规定的冲突。《劳动法》规定，“试用期最长不得超过六个月”，而人事部“意见”对大中专应届毕业生的试用期则规定最长可到12个月，分析其原因，应是考虑到原有人事政策所规定的对应届大中专毕业生实行的一年期的见习期规定。但见习期与试用期是两个性质不同的概念。试用期是用人单位和劳动者为相互了解、选择而约定的一个考察期，从法律性质来看，它是双方劳动关系的不稳定期。在试用期内，如果发现劳动者不称职或不符合录用条件，用人单位可以随时解除合同。尽管对于劳动者而言，也可以通过试用期进一步了解用人单位的情况，也可以在试用期内随时提出解除合同，但相对于用人单位而言，由于劳动者在就业市场上所处的弱势地位，对劳动关系的稳定也就更加看重。因此，试用期的加长，对劳动者劳动权利的保护是不利的。

　　其三，关于劳动者单方面解除合同规定的冲突。根据《劳动法》的规定，劳动者解除劳动合同，“应当提前三十日以书面形式通知用人单位”。提前三十日通知，既是劳动者解除劳动合同的程序，也是唯一的条件，从而赋予了劳动者以绝对的“辞职权”。而人事部“意见”规定，劳动者提出解除聘用合同应首先与用人单位协商，未能协商一致的，应继续履行聘用合同，经6个月后再次提出，方可单方面解除聘用合同，其赋予劳动者“辞职权”的限制条件比《劳动法》的规定要严格许多。

　　上述实体规定上的冲突，如何适用，将直接关系到对劳动者的权利保护。

　　二、解决冲突的对策思考

　　事业单位聘用合同争议处理的法律冲突，从表面上看，是由于司法解释、人事部规章及人事政策与《劳动法》相关规定之间的冲突造成的。但深层次的原因，却是涉及到事业单位用人机制改革方向的一个敏感问题，即：通过人员聘用制改革，事业单位用人机制是实行传统的行政管理模式，还是实行依法管理、向劳动法并轨，逐步实现劳动法对事业单位劳动关系的一体调整。

　　正如第一部分所论及的，实行人员聘用制后，事业单位与其工作人员之间的聘用关系，已是劳动法意义上的劳动合同关系，双方因履行聘用合同所发生的争议也属于《劳动法》所规定的劳动争议而非传统的人事争议。对于该类争议的处理，当最高人民法院的司法解释及人事行政部门的相关规章和政策与《劳动法》规定之间发生冲突时，《立法法》的有关规定为我们提供了最好的冲突解决机制。根据《立法法》，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。作为部门规章的人事部“意见”与《劳动法》的规定相抵触时，应当适用《劳动法》的规定。而司法解释也只能对法律在司法过程中的如何适用作出具体规定，其解释也不能与法律的规定相冲突。据此，笔者认为，事业单位试行人员聘用制后，对聘用合同争议案件的处理，无论是程序运用还是实体依据上，都应优先适用《劳动法》的有关规定。即：在程序上，当事人可以向劳动争议仲裁机构申请仲裁，对劳动争议仲裁裁决不服的，可以在法定期限内向人民法院提起诉讼;在实体依据上，应当优先适用劳动法的相关规定，在劳动法中没有规定的，才可适用人事规章及相关人事政策。如此，才能使事业单位用人机制的改革，朝着依法(劳动法)管理的方向逐步推进，这也是落实依法治国方略的必然要求。

　　适用《劳动法》的有关规定处理事业单位聘用合同争议案件，要求在制度层面上解决以下两个问题：

　　一是要明确事业单位在劳动法意义上的“用人单位”性质，将事业单位明确纳入我国劳动法的调整范围。 从一定程度上讲，事业单位聘用合同争议处理的法律冲突，与我国劳动法调整范围的模糊也有着直接的关系，《劳动法》对“用人单位”的范围界定不明就是一个具体的表现。

　　根据我国《劳动法》第二条和正在讨论中的《劳动合同法》(草案)第二条的规定，企业、个体经济组织、民办非企业单位被明确称为“用人单位”而纳入了劳动法的调整范围，而对于国家机关、事业单位、社会团体是否属于“用人单位”却无明确的表述，仅规定“国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行”。但照此理解，事业单位如果与其劳动者通过劳动合同建立了劳动关系(劳动合同关系)，则应当被视为“用人单位”，双方之间的劳动关系就应当纳入劳动法的调整范围。事实上，事业单位的工勤人员早已按规定实行了劳动合同制，与单位之间建立了劳动合同关系，纳入了劳动法的调整范围。因此，笔者建议，以《劳动合同法》的制定为契机，对《劳动合同法》(草案)第二条予以修改，以明确事业单位在劳动法意义上的“用人单位”性质，将事业单位明确纳入我国劳动法的调整范围，具体可作如下表述：

　　“本法所称用人单位，是指中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位。

　　国家机关、事业单位、社会团体通过劳动合同与其劳动者建立劳动关系的，视为用人单位。

　　用人单位与劳动者建立劳动关系，订立和履行劳动合同，适用本法。”

　　二是有关部门在制定事业单位人员聘用制政策时，要注意与劳动法的规定接轨。涉及事业单位工作人员的劳动权利，劳动法已有明确规定的，具体人事政策应与之相适应，不得冲突和抵触;劳动法尚未有规定的，可以制定适用于事业单位的人事政策予以补充。在这一原则的基础上，建议对人事部“意见”作相应的修改和完善。

　　事业单位实行人员聘用制后，同样是由于履行劳动合同而发生的争议，我们没有理由因为机构设置上劳动力管理部门的分割(人事部门管理事业单位、劳动部门管理企业单位)，而人为地将同类争议区别对待，进而导致争议处理上的法律冲突。这既不利于对劳动者权利的保护，也造成了社会资源的极大浪费。因此，适用劳动法统一调整人员聘用制后的事业单位劳动关系应是必然之趋势。